Edukacja obywatelska a ustrój państwa w perspektywie porównawczej (Polska – Niemcy – Szwajcaria)

 

Edukacja obywatelska bywa najczęściej analizowana w kategoriach dydaktycznych, programowych bądź aksjologicznych. Tymczasem jej realne możliwości i granice są w pierwszym rzędzie determinowane przez ustrój polityczny oraz architekturę władzy publicznej, w której funkcjonuje szkoła. Uważam, że nie istnieje edukacja „w demokracji” w sensie partycypacyjnym bez ustrojowych warunków realnej partycypacji, a system prawny może edukację obywatelską zarówno wspierać, jak i neutralizować lub ograniczać.

W tym sensie spór o edukację obywatelską nie dotyczy jedynie treści kształcenia, lecz pytania bardziej fundamentalnego - czy szkoła jest przestrzenią współuczestnictwa w sferze publicznej, czy jedynie narzędziem socjalizacji do obowiązującej formy demokracji.

Klasyk myśli pedagogicznej John Dewey definiował demokrację jako formę życia społecznego (a way of life), a nie jako wyłącznie mechanizm instytucjonalnego współzarządzania procesami społeczno-wychowawczymi. Szkoła miała być „mikrospołeczeństwem”, w którym jednostka uczy się demokracji przez doświadczenie współdziałania i współodpowiedzialności, a nie przez instruktaż normatywny¹. Warunkiem takiej pedagogiki jest jednak istnienie pluralistycznej, zdecentralizowanej sfery publicznej.

Karl R. Popper, analizując społeczeństwo otwarte, wskazywał, że o demokratycznym charakterze ustroju państwowego nie decyduje sama procedura większościowa, lecz możliwość realnej krytyki władzy i odwracalności decyzji². Władze państwa demokratycznego, które przypisują sobie po wygranych wyborach monopol na własną interpretację demokracji, przestają być otwarte na społeczeństwo, nawet jeśli zachowują formalne instytucje wyborcze. Zamiast demokracji jest demokratura. 

Jürgen Habermas natomiast akcentował znaczenie sfery publicznej jako przestrzeni komunikacyjnej, w której legitymizacja władzy dokonuje się poprzez argumentację i deliberację³. Kolonizacja tej sfery przez administrację i system prawny prowadzi do osłabienia podmiotowości obywateli i redukcji partycypacji do form symbolicznych.

Te trzy perspektywy łączy przekonanie, że demokracja bez realnego udziału obywateli staje się strukturą fasadową, a edukacja obywatelska nie może być od niej niezależna.

Jak jest w Polsce? 

Analiza polskiego Prawa oświatowego dowodzi, że partycypacja w szkole publicznej została skonstruowana jako zjawisko dopuszczalne, lecz nie jest ono zagwarantowane ustrojowo. Konstytucja RP, przyznając rodzicom prymat wychowawczy własnych dzieci (art. 48, 53) i odwołując się do zasady pomocniczości, nie określa modelu organizacyjnego edukacji. Centralizacja szkolnictwa jest zatem efektem rozwiązań ustawowych, dobrej woli polityków, a nie konstytucyjnego nakazu.

Prawo oświatowe wprowadza system, który można opisać poprzez model prawa do weta. Na każdym kluczowym etapie inicjatywa partycypacyjna może zostać przejęta lub zatrzymana przez władzę administracyjną, przez centralny monopol normatywny ministra (ideokraty), przez nadzór pedagogiczny kuratora, przez dyrektora szkoły jako funkcjonalnego przedstawiciela państwa, a w sytuacji konfliktu – przez administracyjne rozstrzygnięcie sporu (np. art. 84 ust. 3).

Szczególnie istotna jest pozycja dyrektora, który nie pełni roli „pierwszego wśród równych”, lecz jest ostatnim ogniwem nadzoru pedagogicznego. Fakt, że dyrektor jako pracodawca i przedstawiciel władzy publicznej nie może uczestniczyć w strajku, nawet będąc członkiem związku zawodowego, jednoznacznie potwierdza jego ustrojowy status. W konsekwencji szkoła nie posiada wewnętrznej suwerenności decyzyjnej, a konflikt społeczny nie uruchamia deliberacji, lecz mechanizm administracyjnego domknięcia.

W takim modelu edukacja obywatelska może funkcjonować wyłącznie jako edukacja o demokracji lub edukacja do akceptacji jej aktualnej formy. Edukacja „w demokracji” pozostaje praktyką incydentalną, zależną od dobrej woli jednostek, a nie od systemowych gwarancji.

Jak jest w Niemczech? 

Republika Federalna Niemiec reprezentuje odmienny model ustrojowy. Federalizm powoduje, że edukacja należy niemal wyłącznie do kompetencji krajów związkowych (Länder), co uniemożliwia ustanowienie jednego, centralnego monopolu interpretacyjnego. Brak jednolitej polityki oświatowej oznacza rozproszenie władzy i pluralizm rozwiązań, a tym samym osłabienie mechanizmów centralnego weta.

W niemieckim prawie szkolnym funkcjonują obowiązkowe organy współdecydowania (np. Schulkonferenz), w których reprezentowani są nauczyciele, rodzice i uczniowie. Dyrektor, choć posiada kompetencje kierownicze, nie jest traktowany jako funkcjonariusz administracji rządowej, lecz jako element zarządzania wspólnotą szkolną, podlegający kontroli ciał kolegialnych.

Dodatkowym zabezpieczeniem pluralizmu jest zasada kontrowersyjności (Beutelsbacher Konsens), która zakazuje indoktrynacji i nakazuje prezentowanie sporów politycznych jako sporów. W efekcie edukacja obywatelska nie służy legitymizacji aktualnej władzy, lecz uczy funkcjonowania w warunkach trwałej różnicy stanowisk.

Z perspektywy Deweya i Habermasa model niemiecki tworzy realne warunki dla edukacji partycypacyjnej, choć nie ma charakteru demokracji bezpośredniej.

A jak jest  w Szwajcarii, jedynym państwie w Europie, w którym jest demokracja bezpośrednia?

Szwajcaria stanowi w Europie przypadek szczególny. Obowiązująca w tym kraju demokracja bezpośrednia (poprzez obligatoryjne referenda, fakultatywne i inicjatywy ludowe) nie jest dodatkiem do systemu przedstawicielskiego, lecz jego rdzeniem. Obywatele realnie współdecydują o prawie i politykach publicznych, ponosząc odpowiedzialność za skutki swoich decyzji.

System edukacyjny jest głęboko zdecentralizowany. Kompetencje w polityce oświatowej należą do kantonów i gmin, a poziom federalny pełni funkcję koordynacyjną. Szkoła jest zakorzeniona w lokalnej wspólnocie politycznej, a konflikt nie uruchamia automatycznego weta władzy centralnej, lecz procedury deliberacyjne lub referendalne.

W takich warunkach edukacja obywatelska nie musi symulować partycypacji, ponieważ partycypacja istnieje jako fakt ustrojowy. Z perspektywy Poppera społeczeństwo pozostaje otwarte, ponieważ żadna instancja nie posiada monopolu na definicję dobra wspólnego; z perspektywy Habermasa sfera publiczna zachowuje charakter komunikacyjny; z perspektywy Deweya szkoła funkcjonuje w środowisku, w którym demokracja jest doświadczeniem, a nie ideologią.

Syntetyczne porównanie trzech modeli ustrojów państwowych i oświatowych prowadzi do jednoznacznych wniosków prawnopedagogicznych. Po pierwsze, edukacja w demokracji jest możliwa tylko tam, gdzie demokracja funkcjonuje jako realna praktyka ustrojowa, a nie wyłącznie jako normatywny dyskurs. Po drugie, centralizacja władzy edukacyjnej prowadzi do redukcji partycypacji do form konsultacyjnych i adaptacyjnych. Po trzecie, decentralizacja (federalizm lub demokracja bezpośrednia) nie eliminuje konfliktu, lecz instytucjonalizuje go jako element życia publicznego.

W tym sensie ograniczenia polskiej edukacji obywatelskiej nie są wynikiem „braku kultury demokratycznej”, lecz konsekwencją przyjętego modelu ustrojowego, w którym administracyjne punkty weta zabezpieczają stabilność władzy kosztem partycypacji.

Edukacja obywatelska nie jest autonomicznym projektem pedagogicznym. Jest funkcją ustroju politycznego w III RP, w którym partycypacja została zredukowana do roli symbolicznej, pozorowanej, toteż szkoła nie może być przestrzenią demokracji, lecz co najwyżej jej pozorowaniem. Nie da się wychować do partycypacji w ustroju, który partycypację systemowo ogranicza. Można jedynie wychować do jej rozumienia – albo do jej akceptacji.

Polecam: 

1.     J. Dewey, Democracy and Education, New York 1916; tenże, The Public and Its Problems, New York 1927.

2.     K. R. Popper, The Open Society and Its Enemies, London 1945.

3.     J. Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit, Frankfurt am Main 1962; tenże, Faktizität und Geltung, Frankfurt am Main 1992.